MARI MENANGANI BENCANA
PROLOOG
Letak geografis dan struktur geologis menyebabkan
Indonesia menjadi salah satu negara yang subur, sangat berpotensi sekaligus rawan bencana, antara lain gempa bumi, banjir, tanah longsor, badai, tsunami, kebakaran hutan dan lahan serta letusan gunungapi. Secara umum terdapat peristiwa bencana yang terjadi berulang setiap tahun. Bahkan sekarang ini peristiwa bencana menjadi lebih sering dan terjadi silih berganti, misalnya dari kekeringan, kemudian kebakaran, lalu diikuti banjir. Akibatnya kita menganggap bencana tersebut sebagai sebuah sesuatu hal yang memang harus terjadi. Padahal semua itu merupakan fenomena alamiah yang melekat pada bumi kita.
Sampai sekarang kita belum mampu secara tuntas menghilangkan risiko bencana akibat fenomena itu. Tetapi perbedaan kemampuan kita mengenali, memahami dan mensikapi bahaya fenomena yang beresiko itulah yang membuat besaran risiko yang mengena pada diri kita berbeda. Semakin kita mengenali dan memahami fenomena bahaya itu dengan baik, maka kita semakin dapat mensikapinya dengan lebih baik. Sikap dan tanggap yang didasarkan atas pengenalan dan pemahaman yang baik akan dapat memperkecil risiko bencana yang mengena pada kita.
Kehancuran dahsyat yang terjadi akibat gempa dan tsunami di Aceh dan Sumatra Utara, dan kebingungan kita bagaimana harus mensikapinya; hiruk pikuk kita di Alor dan Palu saat terjadi gempa menunjukkan betapa kita belum dengan baik memahami fenomena alam itu. Akibatnya, kita mensikapinya dengan tidak seluruhnya tepat. Atas fenomena itu, alih-alih kita belajar bersama menangani bencana, yang terjadi boleh jadi sebaliknya, kita menikmatinya untuk pengkayaan diri.
Keragaman sosial budaya, etnis, agama, kepercayaan, serta kondisi ekonomi dan politik merupakan kekayaan bangsa Indonesia. Namun kemajemukan ini sekaligus berpotensi menjadi pemicu dan bahkan sumber bencana, berupa konflik horisontal maupun konflik vertikal. Pada akhirnya konflik tersebut menimbulkan kerusakan dan kerugian material, bahkan korban jiwa, serta mengakibatkan terjadinya pengungsian besar-besaran dan terganggunya kehidupan sosial ekonomi rakyat.
KONSEP & KERANGKA PIKIR
Bencana (disaster) merupakan fenomena sosial akibat kolektif atas komponen bahaya (hazard) yang berupa fenomena alam / buatan di satu pihak, dengan kerentanan (vulnerability) komunitas di pihak lain. Bencana terjadi apabila komunitas mempunyai tingkat kapasitas / kemampuan yang lebih rendah dibanding dengan tingkat bahaya yang mungkin terjadi padanya. Misalnya, letusan G. Merapi dan bahaya lainnya gempa bumi, banjir, gerakan tanah, dan lainnya tidak akan sertamerta menjadi bencana apabila komunitas memiliki kapasitas mengelola bahaya.
Bencana cenderung terjadi pada komunitas yang rentan, dan akan membuat komunitas semakin rentan. Kerentanan komunitas diawali oleh kondisi lingkungan fisik, sosial, dan ekonomi yang tidak aman (unsave conditions) yang melekat padanya. Kondisi tidak aman tersebut terjadi oleh tekanan dinamis internal maupun eksternal (dinamics presures), misalnya di komunitas institusi lokal tidak berkembang dan ketrampilan tepat guna tidak dimiliki. Tekanan dinamis terjadi karena terdapat akar permasalahan (root causes) yang menyertainya. Akar permasalahan internal umumnya karena komunitas tidak mempunyai akses sumberdaya, struktur dan kekuasaan, sedang secara eksternal karena sistem politik dan ekonomi yang tidak tepat. Oleh karenanya penanganan bencana perlu dilakukan secara menyeluruh dengan meningkatkan kapasitas dan menangani akar permasalahan untuk mereduksi resiko secara total.
Bencana akan mereduksi kapasitas komunitas dalam menguasai maupun mengakses aset penghidupan (livelihood assets). Di beberapa peristiwa bencana seluruh kapasitas dan aset tersebut hilang sama sekali. Reduksi kapasitas itu pula yang memungkinkan bencana cenderung akan hadir berulang di suatu kawasan dan komunitas. Menurut konsep sustainable livelihood ada lima aset penghidupan yang dimiliki oleh setiap individu atau unit sosial yang lebih tinggi di dalam upayanya mengembangkan kehidupannya yaitu: (1) humane capital, yakni modal yang dimiliki manusia; (2) social capital, adalah kekayaan sosial yang dimiliki komunitas; (3) natural capital: adalah persediaan sumber daya alam; (4) physical capital adalah infrastruktur dasar dan memproduksi barang-barang yang dibutuhkan; serta (5) financial capital, yaitu sumber-sumber keuangan yang digunakan oleh rakyat untuk mencapai tujuan-tujuan kehidupannya.
Setiap individu, komunitas maupun unit sosial yang lebih besar mengembangkan kapasitas sistem penyesuaian dalam merespon bahaya. Renspons itu bersifat jangka pendek yang disebut mekanisme penyesuaian (coping mechanism) atau yang lebih jangka panjang yang dikenal sebagai mekanisme adaptasi (adaptatif mechanism). Mekanisme dalam menghadapi perubahan dalam jangka pendek terutama bertujuan untuk mengakses kebutuhan hidup dasar: keamanam, sandang, pangan, sedangkan jangka panjang bertujuan untuk memperkuat sumber-sumber kehidupannya.
Siklus penanggulangan bencana yang perlu dilakukan secara utuh. Upaya pencegahan (prevention) terhadap munculnya dampak adalah perlakuan utama. Tsunami tidak dapat dicegah. Pencegahan dapat dilakukan pada bahaya yang manusia terlibat langsung maupun tidak langsung. Pada tsunami misalnya. pencegahan dapat dillakukan rakyat dengan membuat bendung penahan ombak, bangunan panggung tahan ombak, penataan ruang dan sebagainya. Agar tidak terjadi jebolnya tanggul, maka perlu disusun save procedure dan kontrol terhadap kepatuhan perlakuan. Walaupun pencegahan sudah dilakukan, sementara peluang adanya kejadian masih ada, maka perlu dilakukan upaya-upaya mitigasi (mitigation), yaitu upaya-upaya untuk meminimalkan dampak yang ditimbulkan oleh bencana. Ada 2 bentuk mitigasi yang lazim dilakukan yaitu mitigasi struktural eberupa pembuatan infrastruktur pendorong minimalisasi dampak, serta mitigasi non struktural berupa penyusuan peraturan-peraturan, pengelolaan tata ruang dan pelatihan. Pembuatan bendung penahan sedimen, bendung pemecah ombak, dan bunker adalah salah satu upaya ini. Tinggal perlu evaluasi diri, bendung dan bunker itu untuk siapa. Rakyatkah? Atau kepentingan proyek semata.
Usaha-usaha di atas perlu didukung dengan upaya kesiapsiagaan (preparedness), yaitu melakukan upaya untuk mengantisipasi bencana, melalui pengorganisasian langkah-langkah yang tepat, efektif dan siap siaga. Misalnya : penyiapan sarana komunikasi, pos komando dan penyiapan lokasi evakuasi. Di dalam usaha kesiapsiagaan ini juga dilakukan penguatan sistem peringatan dini (early warning system), yaitu upaya untuk memberikan tanda peringatan bahwa bencana kemungkinan akan segera terjadi. Upaya ini misalnya dengan membuat perangkat yang akan menginformasikan ke rakyat apabila terjadi kenaikan kandungan unsur yang tidak diinginkan di sungai atau sumur di sekitar sumber bahaya. Pemberian peringatan dini harus (1) menjangkau dan dipahami rakyat (accesible), (2) segera (immediate), (3) tegas tidak membingungkan (coherent), (4) bersifat resmi (official).
Pada akhirnya jika bencana dari sumber bahaya terpaksa harus terjadi, maka tindakan tanggap darurat (response), yaitu upaya yang dilakukan segera pada saat kejadian bencana, untuk menanggulangi dampak yang ditimbulkan dan mengurangi dampak lebih besar, terutama berupa penyelamatan korban dan harta benda. Secara sinergis juga diperlukan bantuan darurat (relief), yaitu upaya memberikan bantuan berkaitan dengan pemenuhan kebutuhan dasar berupa: pangan, sandang, tempat tinggal sementara, kesehatan, sanitasi dan air bersih.
Agar dampak tidak berkepanjangan maka proses pemulihan (recovery) kondisi lingkungan dan rakyat yang terkena dampak / bencana, dengan memfungsikan kembali prasarana dan sarana pada keadaan semula. Upaya yang dilakukan bukan sekedar memperbaiki prasarana dan pelayanan dasar (jalan, listrik, air bersih, pasar puskesmas, dll) tetapi termasuk fungsi-fungsi ekologis. Upaya tersebut, dalam jangka pendek umumnya terdiri dari usaha rehabilitasi (rehabilitation), yaitu upaya untuk membantu rakyat memperbaiki rumahnya, fasilitas umum dan fasilitas sosial penting, dan menghidupkan kembali roda perekonomian dan fungsi ekologis setelah bencana terjadi. Penyelesaian masalah lingkungan sejauh ini hanya melakukan tindakan fisik ini, yang umumnya belum menyentuh rehabilitasi fungsi ekologis. Selanjutnya rekonstruksi (reconstruction) merupakan upaya jangka menengah dan jangka panjang guna perbaikan fisik, sosial dan ekonomi untuk mengembalikan kehidupan rakyat pada kondisi yang sama atau lebih baik dari sebelumnya.
Dilihat dari waktu terjadinya, bahaya dapat muncul secara tiba-tiba dan tidak terduga (shocks); bahaya berangsur, terduga dan dapat dicermati (trends); dan bahaya musiman yang datang setiap perioda waktu tertentu (seasonality). Bahaya yang muncul secara tiba-tiba cenderung akan menimbulkan bencana tiba-tiba, seperti gunung meletus, gempabumi, banjir bandang, tsunami, konflik. Demikian pula bahaya yang berangsur dan musiman, cenderung menyebabkan bencana yang berangsur seperti banjir lahar, banir kiriman, kekeringan, degradasi lingkungan akibat polusi, pestisida dan pupuk kimia. Status bahaya ini sangat tergantung dari kapasitas individu maupun komunitas dalam sistem peringatan dini (early warning sistem). Artinya, bahaya yang dimaknai shocks oleh satu individu atau komunitas, merupakan trends untuk individu atau komunitas lain yang mempunyai sistem peringatan dini yang lebih baik.
PETA PERAN DALAM DM
Negara berkewajiban serta memegang mandat untuk melindungi segenap rakyat, lahan, air, udara, serta semua kekayaan alam dan budaya yang terkandung di dalamnya. Oleh karena itu negara berkewajiban membangun upaya untuk menanggulangi bencana tersebut.
Penanggulangan bencana merupakan salah satu perwujudan fungsi pemerintah dalam perlindungan rakyat. Oleh karenanya rakyat mengharapkan pemerintah untuk melaksanakan penanggulangan bencana sepenuhnya. Dalam paradigma baru, penanggulangan bencana adalah suatu pekerjaan terpadu yang melibatkan rakyat secara aktif. Pendekatan yang terpadu semacam ini menuntut koordinasi yang lebih baik diantara semua pihak, baik dari sector pemerintah, lembaga-lembaga rakyat, badan-badan internasional, dan sebagainya.
Sementara itu penanggulangan bencana di Indonesia cenderung kurang efektif. Hal ini disebabkan oleh berbagai hal, antara lain paradigma penanggulangan bencana yang parsial, sektoral dan kurang terpadu, yang masih memusatkan tanggapan pada upaya pemerintah, sebatas pemberian bantuan fisik, dan dilakukan hanya pada fase kedaruratan.
Perubahan pada sistem pemerintahan di Indonesia, yaitu pelaksanaan kebijakan otonomi daerah serta semakin terlibatnya organisasi non-pemerintah telah menimbulkan perubahan mendasar pada sistem penanggulangan bencana. Kebijakan otonomi daerah ditujukan untuk memberdayakan pemerintah dan mendekatkan serta mengoptimalkan pelayanan dasar kepada rakyat, sekaligus mengelola sumber daya dan resiko bencana yang melekat pada karakteristik daerah yang bersangkutan. Namun demikian kebijakan ini sering dipahami hanya sebagai keleluasaan untuk memanfaatkan sumberdaya tanpa dibarengi kesadaran untuk mengelola secara bertanggung jawab.
Pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah seringkali tidak diiringi dengan pengalihan tanggung jawab pelayanan dan perlindungan kepada rakyat. Akibatnya pada saat bahaya menjadi bencana, tanggapan daerah cenderung lambat dan seringkali mengharapkan tanggapan langsung dari pemerintah pusat. Keadaan ini menjadi semakin rumit apabila bencana tersebut meliputi lebih dari satu daerah. Di lain pihak, pada saat terjadi bencana, kurangnya koordinasi antar tataran pemerintahan menghambat pemberian tanggapan yang cepat, optimal dan efektif.
Kemampuan Indonesia untuk menanggulangi bencana dapat dilihat dari beberapa dimensi, yaitu dimensi filsafat dan paradigma, kebijakan, struktur, mekanisme, program dan kegiatan. Dari segi filsafat dan paradigma, penanggulangan bencana di Indonesia pada masa lalu lebih banyak diwarnai oleh paradigma fatalistik - responsif. Bencana dianggap sebagai suatu kutukan dari Tuhan dan tidak terlalu banyak yang dapat dilakukan oleh Rakyat kecuali melakukan tanggapan darurat terhadap peristiwa dan dampak bencana yang baru saja terjadi.
Indonesia sampai dengan hari ini belum mempunyai kerangka perundangan penanggulangan bencana yang koheren; yang ada adalah beberapa keputusan presiden yang bersifat eksekutif. Kebijakan eksekutif semacam ini biasanya mengikat hanya kepada para pemegang jabatan pada suatu kurunwaktu tertentu saja dalam suatu administrasi pemerintahan. Dengan demikian sistem penanggulangan bencana juga belum mempunyai bentuk dan dinamika yang baku.
Ditinjau dari sudut pandang struktural, tatanan kelembagaan dalam sistem penanggulangan bencana di Indonesia mengalami beberapa gelombang perubahan yang cukup mendasar. Struktur kelembagaan tadinya terintegrasi mulai dengan BAKORNAS pada tataran paling atas sebagai fungsi dari pemerintah pusat. Pada tataran menengah terdapat Satuan Koordinasi Pelaksana (SATKORLAK) sebagai fungsi pemerintahan propinsi yang mengemban beberapa fungsi koordinasi tetapi juga beberapa aspek pelaksanaan atas kebijakan tataran di atasnya. Pada tataran daerah, terdapat Satuan Pelaksana (SATLAK) sebagai fungsi pemeritnah kabupaten/kota yang bertugas untuk semata-mata melaksanakan tugas-tugas yang diberikan oleh Bakornas malalui Satkorlak. Struktur kelembagaan ini masih tetap berlaku walaupun paradigma politik dan pemerintahan sudah berubah secara mendasar dengan adanya reformasi dan otonomi daerah.
Dari segi mekanisme dan prosedur, penanggulangan bencana di Indonesia termuat dalam suatu pedoman umum pada tataran nasional yagn diterbitkan oleh Sekretariat Bakornas dan bukan oleh Bakornas itu sendiri. Dengan demikian pedoman semacam itu tidak mempunyai kekuatan mengikat baik secara horizontal diantara para sektor pada tataran nasional, maupun secara vertikal di daerah. Tidak mengherankan bahwa pedoman – pedoman itu kemudian tidak selalu diterjemahkan kedalam petunjuk-petunjuk teknis operasional baik di sektor maupun di daerah.
Penanggulangan bencana di Indonesia juga belum digariskan sebagai program kegiatan dalam rencana dan penganggaran pembangunan Negara baik di tataran pusat, sektor, maupun daerah. Kalaupun ditemukan program dan penganggaran, biasanya ini tidak selalu berhubungan dengan unsur-unsur yang lain.
Tinjauan-tinjauan singkat di atas menggambarkan bahwa kemampuan penanggulangan bencana di Indonesia masih tergolong kurang memadai.
KEBUTUHAN PERUBAHAN
Berkenaan dengan kondisi tersebut, maka perlu dilakukan perubahan paradigma. Penanggulangan pencana perlu menerapkan paradigma pengelolaan resiko bencana secara holistik. Paradigma ini memandang bencana sebagai suatu fenomena yang tidak terpisahkan dari kehidupan dan tidak selalu dan begitu saja menjadi masalah. Paradigma ini mempermasalahkan tingginya resiko bencana karena faktor kerentanan dan kemampuan masyarakat yang tidak mampu mengatasi bahaya dan ancaman bencana. Oleh karenanya, paradigma ini melihat penanggulangan bencana sebagai suatu keseluruhan tindakan dalam penanggulangan bencana dengan penekanan pada upaya pencegahan, kesiapsiagaan, dan sikap proaktif. Paradigma ini juga memandang penanggulangan bencana sebagai suatu upaya yang melibatkan semua pihak baik pemerintah maupun Masyarakat.
Seluruh sistem, pengaturan, organisasi, rencana dan program yang berkaitan dengan penanggulangan bencana harus terpadu, serta melibatkan semua pihak. Penanggulangan bencana baik berupa pencegahan, mitigasi, kesiapsiagaan, tanggapan, atau pemulihan harus bermula dari tingkatan pemerintahan dan masyarakat pada garis depan. Sesuai dengan kebijakan otonomi daerah, garis depan yang dimaksud adalah kabupaten/kota. Dalam hal luasan wilayah yang berpotensi atau yang sudah terkena bencana terdiri dari dua atau lebih kabupaten/kota, atau intensitas bencana tidak tertangani oleh pemeritah kabupaten/kota yang bersangkutan, maka penanggulangan bencana tersebut menjadi tanggungjawab pemerintah propinsi. Dalam hal luasan wilayah yang berpotensi atau yang sudah terkena bencana terdiri dari dua atau lebih propinsi, atau intensitas bencana tidak tertangani oleh pemerintah propinsi yang bersangkutan, maka penanggulangan bencana tersebut menjadi tanggungjawab pemerintah pusat. Pengerahan sumberdaya untuk penanggulangan bencana, termasuk tanggap darurat, dilaksanakan mengikuti jenjang tersebut.
Walaupun penanggulangan bencana adalah perwujudan tanggung jawab pemerintah terhadap keselamatan rakyat, namun disadari pula bahwa hal itu hanya dapat dilaksanakan bersama-sama dengan masyarakat. Oleh sebab itu walaupun keanggotaan badan koordinasi penanggulangan bencana adalah lembaga dan instansi pemerintah namun perwakilan lembaga swadaya masyarakat, organisasi masyarakat, Palang Merah Indonesia, dan lembaga-lembaga lain juga dilibatkan secara aktif dan berkelanjutan.
Sesuai dengan tatanan pemerintahan di Indonesia, penanggulangan bencana juga mengikuti tataran yang ada, yaitu di tingkat pusat, di propinsi, dan di kabupaten/Kota. Masing-masing badan koordinasi bertanggung jawab kepada pemerintah pada tataran yang bersangkutan dan oleh karenanya, dalam keadaan normal, hubungan kerja antar tataran bersifat koordinatif konsultatif. Sifat hubungan ini dapat berubah dalam situasi darurat dimana tataran pemerintahan yang lebih atas mendeklarasikan keadaan darurat dan dengan demikian meletakkan tataran dibawahnya sebagai rantai instruksional.
Penanggulangan bencana berkepentingan langsung dengan keselamatan orang-perorangan, kelompok, dan masyarakat. Oleh karena itu kinerja kelembagaan dari pelaksanaan penanggulangan bencana diukur semata-mata dari keberhasilannya dalam menjaga dan mempertahankan hidup dan kehidupan serta dalam mencegah dan mengurangi kerusakan fasilitas dan harta kekayaan.
Ketepatan dan kelayakan tindakan merupakan salah satu unsur kunci dari keberhasilan penanggulangan bencana. Ketepatan ini berkaitan dengan jenis tindakan yang masing-masing berbeda sesuai dengan tahapan penanggulangan bencana.
EPILOG
Pilihan-pilihan strategis yang dapat kila lakukan bersama saat ini: (1) Mengadvokasikan PB sebagai bagian dari kehidupan / governance sehari-hari, (2) Penyusunan Undang-Undang PB, (3) Perbaikan tatanan kelembagaan PB, (4) Pembakuan mekanisme-mekanisme dasar, (5) Pelaksanaan program-program kunci pengurangan resiko bencana.
Apabila kegiatan ini dapat dilakukan secara paralel, maka di tingkat daerah bisa kita lakukan dengan : (1) Menerapkan perpektif manajemen bencana sebagai usaha pengurangan total risiko, prinsip kehati-hatian pada setiap tahapan, diterapkan secara utuh, berorientasi pada komunitas, terpadu dan berlanjut. (2) Pengintegrasian perspektif penanggulangan bencana dalam semua kebijakan pembangunan. (3) Mengalokasikan anggaran untuk penanggulangan bencana pada tiap sektor yang dikoordinir oleh badan koordinator pbp, bersifat akumulatif dan tidak dapat dialihkan. (4) Menetapkan peraturan daerah di bidang pencegahan bencana dan penerapannya. Peredaman bencana terintegrasi dalam kebijakan pembangunan sektoral dan umum. (5) Menyusun prosedur tetap untuk berbagai jenis ancaman sesuai siklus penangulangan bencana untuk memulihkan penghidupan dan kehidupan korban ataupun untuk mengembalikan fungsi sarana dan prasarana menjadi lebih baik dari keadaan sebelum bencana dengan asas kemandirian. (6) Menegaskan dan memantapkan fungsi-fungsi badan koordinasi pbp dan terbuka untuk diaudit rutin secara terbuka dan transparan baik audit sistem maupun audit anggaran. (7) Penguatan organisasi rakyat, aparat pemerintah (eksekutif dan legislatif) dalam manajemen bencana. (8) Penyusunan rencana tata ruang yang ekologis dan peka bencana (gunungapi, longsor, tsunami, gempa banjir dan lainnya) dan melakukan evaluasi tata guna lahan yang peka ancaman (9) Mengembangkan sistem dan mekanisme penanggulangan bencana yang terpadu pada berbagai tingkatan termasuk pencegahan dan mitigasi. (10) Menata dan mengembangkan sistem informasi dan komunikasi bencana sehingga dapat meningkatkan kemampuan masyarakat dalam penanggulangan bencana. (11) Meningkatkan penguasaan ilmu dan teknologi untuk mendeteksi ancaman melalui penyediaan sarana, prasarana dan peningkatan kualitas tenaga. (12) Media cetak dan elektronis sepenuhnya terlibat dalam mempromosikan isu penanggulangan bencana dan mitigasi (13) Meningkatkan kewaspadaan dan kesiapsiagaan masyarakat serta jajaran pemerintah daerah, khususnya di daerah rawan bencana. (14) Manajemen bencana masuk dalam kurikulum pelajaran sekolah dan lembaga pendidikan lainnya.
Tapi, pada akhirnya judul di atas perlu diganti menjadi ”maukah kita menangani bencana secara komprehensif?”. Karena semua kembali kepada kita. Mau enggak sih? Lombok Raya, 010305
